2009: 制度反腐 力度空前[转帖]
2009: 制度反腐 力度空前——聚焦上半年近百名腐败官员被惩处
2009年全国“两会”前的民调显示，“反腐败”远超过预想中的“经济危机”，居民众关注热点榜首。在今年已过的六个月里，中央政府以及部分地方政府挥下的反腐利剑撼动整个官场。随着郑少东、米凤君、陈绍基、王华元、刘友君、许宗衡、皮黔生等一批（副）省部级官员被查处、十余件千万元以上的特大贪腐案被披露、数十名腐败官员被处以重刑、近百万县级基层官员接受中央的“跨级直训”，深入市县基层政权的反腐大网正在张开。中央在此轮反腐中采取了改革开放后最大范围的制度化、规模化防腐反腐措施，决心昭然，力度空前。
重点领域：改革与反腐相结合
6月5日，在中央纪委监察部工作会议上，中纪委书记贺国强表示，要把推进一批改革措施与反腐倡廉其他工作紧密结合起来，认真治理工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、金融、司法等五个领域的突出问题，重点推进干部人事、行政审批、财税、投资、政府采购、国有企业改革和现代市场体系建设等七个方面的改革任务。
被点名的领域，正是目前腐败的重灾区。重点领域腐败以及“借改革之机，行腐败之事”的腐败新趋势，已经被中央所重视。
此举被外界描述为“中国新一轮反腐的具体方向。”
在五个领域中， 首当其冲的即是土地腐败，其与“土地财政”挂钩，已成为地方政府最受诟病之处。2009年年初，牵连甚广的上海土地腐败案又一主角，原浦东新区副区长康慧军终获无期。几乎就在同时，江西省国土资源厅爆出集中腐败消息，该厅4名副厅长3名去职，而这3人均曾负责过土地方面相关工作。
与土地腐败密切相关的、在房地产开发过程中的贪腐，已令上下皆怒。
2月27日，重庆“规划系统腐败窝案”的核心人物、原重庆市规划局局长蒋勇因受贿1796万余元被判死缓。对这一案件的追查和审理已持续近两年，直接牵连出的副厅级以上官员近10人。这还只是建设系统近年来行业腐败的冰山一角。
住房与城乡建设部副部长仇保兴透漏，除重庆外，昆明、海口等城市的房地产开发过程中，在规划审批环节上相继发生重大腐败案件。其中仅海口市规划局原局长许西茂一案，涉案金额就高达4000多万元。部分基层官员敛财已达“疯狂”程度。
为了应对行业腐败发展的趋势，4月24日住房和城乡建设部与监察部联合下发给各地建设和监察部门标有“特急”字样的电文，部署“房地产开发领域违规变更规划、调整容积率问题专项治理”。严格治理通过修改规划方案、改变土地使用性质、或者提高容积率等手段谋取非法利益，截留中央政府投资进行炒楼、支持楼市欺诈等行为。这已成为近期建设系统和房地产开发领域预防和惩处腐败的新动向。
对于工程建设领域的腐败，业内人戏称，“工程建起来，官员倒下去”是国内工程建设的常态。最让民众担心的是，2008年宣布的四万亿元投资计划中，大型工程建设占据了重要位置。其中，央企成为执行投资项目的一大主力。为此，4月31日，国资委直接发文称，将对中央企业承担的新增中央投资项目开展专项监督检查。并指明监督检查工作要全面覆盖到项目的工程招标投标、施工管理等七个环节，并重点提及要检查投资项目是否过多、负债投资比例是否过高，检查投资规模是否与审批结果相一致，以及投资资金是否专户管理、专款专用、单独核算。紧张气氛和重视程度一目了然。
与前三个领域相比，郭京毅、黄光裕案中涉及的金融腐败，以及随后在陈绍基、郑少东案件中体现出的司法腐败，更为各界人士所知晓和关注。在这些案件中，除了行业本身的制度漏洞等问题外，还体现出目前腐败的另一组关键词，窝案与牵连。这个特征在国内广泛的基层反腐问题上表现的更为明显。
郡县治，天下安
在中国基层政府中， 由于干部的提拔任用、重大工程决策等都由担任“一把手”的书记“一锤定音”，于是在很多基层政府中书记的“ 个人意志” 就代替了权利意志，高度集权的体制为基层“一把手”提供了腐败的机会。只在“干部选拔任用的决定权”一条上，就给贪腐窝案制造了空间。
对此，很多人会想到皖北城市阜阳。曾任阜阳市委书记的王怀忠，确实是涉及市县“一把手”腐败群案中的代表人物。其任阜阳市委书记期间，大肆贪污腐败、买官卖官，阜阳前后两任市长李和中、肖作新，副市长付红杰、市委秘书长张华琪，市组织部长韩希鹏，市宣传部长王汉卿，市辖区的颍东区委三任书记，蒙城县委三任书记，颍上两任县委书记等众多官员均因此落马。
这种官场牵连，给阜阳带来的恶果还不只是一届领导班子的贪污腐化。2005年，继王怀忠后阜阳又一任市委书记王昭耀被查处，一批县(区)委书记纷纷落入法网。同时震惊全国的阜阳中院腐败窝案被揭开，阜阳中院副院长和10余名（副）庭长先后入案。次年，连续主政阜阳中院十几年的尚军、刘家义、张自民三任院长“前腐后继”的落网。短短几年间，阜阳众多实权部门的负责人被查实有行贿行为，牵连的各类干部达八九百人，有些县下的乡镇领导行贿率达到100%。
权钱关系、权色关系、裙带关系等政治生态环境中盘根错节的关系，是使阜阳贪腐官员集体生存，继而成为互相牵绊集体落马的关键。但直到现在，这些行贿的涉案人员中除了少数因年龄退居二线，或者有严重问题被撤职查处，其余问题干部们大多数都还在买来的位置上。民众很难相信，在这样大面积“带病履职”的阜阳官场和组织体系中，腐败能够根治。
果然，今年5月，阜阳再度爆出“负面新闻”，中国农业银行阜阳分行下属腾达支行行长李群进行高额民间信贷，涉案金额过亿。而同时令人们关注的，是在李群的借款人中那大批的阜阳官员或官员家属们。仅爆出的阜阳市颍泉区广电局工会主席张国琴（其夫为主管招商引资的颍泉区劳动局副局长）及其妹妹张国珍手中就有李群本息合计4000万的欠条。其他不敢前往登记备案的“受害官员”有谁？总计欠款金额是多少？这些成百上千万的“家财”从何而来？
从市县一把手， 到公检法系统，再到事业单位、金融机构，近10年时间的阜阳，或多或少体现出在全国范围内基层“一把手”权力失制的情况。
这股不正之风在基层政权内似有泛滥。半年来，就有湖南资兴市委书记黄湘鄂、内蒙古赤峰市松山区委书记王玉良、湖南通道侗族自治县县委书记李先胜、四川省仁寿县县委书记张敏、山东齐河县县委书记李风臣、甘肃庆城县县委书记张畅钰、河南省安阳县县委书记王社民等数十名县委书记因贪腐落马。
为遏制这股贪腐之风，中组部将“一把手”培训工程设定为干部培训工作的重点工程之首，至今全国2000多名县委书记已全部接受培训，以前中纪委主导了自其恢复工作后首次大规模的县纪委书记培训。“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”一直是基层监督的现实难题。除培训外，中央还特别发文给予县纪委以经费与配备保障，提出县级纪委扩编、纪委书记在县常委中排位前移等措施，以期提高基层纪委监督职能。
政法系统内的基层公检法司的全面培训也已陆续展开。两年内的目标是，对全国3080名县级公安局长；3500余名基层检察长；所有中级法院、基层法院院长；包括新任司法厅（局）长、监狱局长、劳教局长，全部监狱长、劳教所长、县（市、区）司法局长，甚至部分律师事务所党支部书记在内的司法干部培训都要完成。
在这次大规模国内基层干部培训潮中，一个重大特点是“跨级直训”，多个县级实权部门主政官员直接进京受训。这不仅是为了中央推行廉洁实干等干部队伍教育意图的直接传递，更为最高层提供了一次基层形势的全面摸底，为基层政权的“固本培风”提供了最有利条件。
中央编译局当代研究所所长何增科告诉《中国改革》记者，一般来讲在一届党的全国代表大会中，一中全会和二中全会主要是人事变动和大政制定，三中全会则更多的涉及到制度落实、创新、攻坚与完善，这其中严惩腐败和制度反腐是很重要的一项。
继2008年中央颁布《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》，首次系统、全面地提出了反腐败制度体系的框架之后，有关部门表示， 今年内将争取起草、修订出台另外13件反腐法规。此外，还将积极做好26件反腐法规的起草修订，择机出台；另有8件法规的研究论证继续稳步推进。制度化、规模化的防腐反腐已成为2009年中国最受关注的官场新风。
专家对此分析认为，2009年可以说是中国反腐败制度建设的攻坚之年。
竹立家：反腐治根在于用人制度
5月22日中共中央政治局召开会议，审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例( 试行)》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》，同时向全党提出要求，把学习贯彻实施这三项法规制度，作为加强反腐倡廉建设的重要政治任务。其中《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是针对负有决策责任的“党政领导干部问责”的正式法规，它的出台也使我国在制度层面基本完善了对公共权力控制与监督的责任追究、纪律追究、法律追究三大机制。
2009年上半年，中组部、中纪委、国务院、甚至中央政治局会议在预防腐败和反腐败方面进行的一系列举措，力度不可谓不大。这些竹立家：反腐治根在于用人制度都昭示着，我们已经意识到腐败问题已成为中国改革发展、社会进步的最大障碍。腐败之风亟待遏制，毒瘤必须根除。
我曾做过一个粗略统计，中国目前在职的部级干部大约是2400多个， 局级干部5万左右，处级干部50万左右。从1990年以后，特别是2004年严格监督和处理官员腐败问题至今，每年平均有10名左右的部级大员因贪污腐败“落马”，而基于这一原因处理的局级以上干部年均400名左右，处级干部要达上千人。做一个不甚精准的对比，部级官员基本相当于国外某些国家的内阁成员，内阁成员如出现被问责、被指贪污腐败或行为不当，整个内阁都会震动。我们仅贪污腐败一项，就达到每年“落马”10名部级高官，这个比例怎么说都是很大的。
从已查处的贪腐案件来看，目前最重要的趋势是“一把手”已经成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区，从一些资料数据上，“一把手”犯案比例可能超过50%，有的地方甚至达到70%。这种情况不只存在于党政机关领导干部中间，在学校、医院、科研院所等一些事业单位，也出现了“一把手”独揽大权，管理层由少数内部人控制，动不动以组织或改革的名义，对持反对意见的人排斥和打压，瓦解了群众的工作动力和对组织的信任，其胡作非为积累了群众的怨气，给这些地区和部门的经济社会发展造成了很大的损失，也极大的损害了党在基层的威信。这种权力无限大，责任无限小，监督和制约不配套的“一把手”痼疾，更诱发了干部选任中的投机钻营、拉票贿选、跑官要官、带病提拔等种种问题，也使得贪腐案件中“买官卖官”的规模和程度逐年“ 攀比” ， 到了非变革“ 吏治”不可解决的地步。
第二个趋势是因贪腐被查处干部的年轻化。广东省纪委的统计显示，近两年来，因违纪违法被立案查处的干部，45岁以下部分占到了总数的55%以上，这个数据值得我们深思。
同时， 近期的腐败出现了一种新动向，即，“通过高喊改革口号而挤压改革空间”，使一些关键改革流于形式。部分官员在政府工作、行业发展等问题上高喊改革与民主的口号，但在执行过程中只是走形式摆样子，更有甚者反而操纵民主程序实现自我意愿， 玩弄民主，群众敢怒而不敢言。
针对腐败问题，制定法律法规严格监督和惩处犯罪是必要的。但国内的现实是，来自各层面的法律法规、文件决议不可谓不多，但预防腐败效果仍不理想，腐败案件层出不穷，有些地区或位置甚至是接连几任“前腐后继”。
究其根本原因，在一个单位、一个部门、一个地区群众没有切实的制约领导权力的“刚性”渠道，特别是制约“一把手”权力的刚性渠道。人民群众的“知情权、参与权、表达权、监督权很难发挥。
许多案例证明， 领导对群众的“四权”有着很大的制约作用，敢于提意见的后果对群众个人来说很严重。由于我们在用人问题上至今没能实现一个行之有效的选拔晋升制度，拉帮结伙、买官卖官在一些单位几乎就是明火执仗，党的事业、人民的事业变成了“小团伙事业”，让群众心寒。所以，要根治腐败现象，最根本的是要治理用人上的腐败，要切实限制“一把手”的用人权，防止公共机构管理层形成“ 团伙利益” ， 以组织名义谋取“私利”。用人腐败是最大的腐败，这也正是中组部部长李源潮反复强调、用三五年时间根治选人用人不正之风顽症的原因。
社会主义政治文明的核心价值就是民主，就像十七大报告里面讲的，民主是社会主义生命。也就是说没有民主，就没有社会主义。目前的改革已到了一个关键时刻，通过民主的形式选人用人无疑是我国政治行政体制改革的方向。
要使选出来的干部得到群众认可，关键还是谁来“选”。在“选”的过程中，提名、考察和考核各环节都非常关键，哪一个环节出了问题，都会严重影响选人用人的公信度，影响群众对干部的看法。
目前选人用人公信度不高的主要原因， 是我们所制定的原则和程序落实不到位， 在实践中得不到严格执行。群众通过民主参与的形式选出的干部， 群众当然认可。如果把民主当成摆设和口号， 实际上还是领导任命制， 那就摆脱不了“ 官选官、大官选小官” 的选任模式。从这个意义上说， 浙江的票决制、四川的公推公选制实验， 都是具有标杆意义的民主实验， 它们通过社会主义民主的形式， 让群众在选人用人上， 特别是在选用“ 一把手” 上有表达权、发言权和选举权， 是我国基层民主的有益实验， 应尽快在全国38000个乡镇推广。
我们要特别强调的是，在“一把手” 选拔上的民主至关重要。用民主的办法， 选好用好“ 一把手”，不是用西方的三权分立和普选制，而是要实现党代表和人民代表真正的选举产生。层层选举，以制约“一把手”权力，避免单位小团体化、家族化，甚至是“买卖化”，不能让“一把手”用其个人意志代替权利意志，代替党的意志和人民的意志。
相对于政务官的选举， 作为副职的事务性的公务员则应该通过绩效考核和资历制度等科学程序实现自然晋升。同时，政府要在行政过程和官员财产问题上坚持公开透明，推进政府信息公开，尽快通过官员个人财产申报制，这是从根本上遏制腐败的方法之一。
另外，对于现有的选人用人指导思想及干部制度的缺陷和漏洞，我们也亟需梳理和思考。
目前基层在推行领导干部年轻化问题上，出现了把关松散、特殊政策被滥用的情况。在一些乡镇，书记、乡镇长要求30岁，团委书记(副科级)要求28岁，这与基层繁重、复杂的工作要求干部具备的较强综合能力极不相符，不利于形成科学合理的班子成员年龄梯次结构，也不利于发挥不同年龄段干部的作用。推行干部年轻化绝不能采取按任职年龄层层递减的“一刀切”方式，年轻化不是低龄化，破格提升更不能成为官员晋升的常态。
同时，我们也不得不承认，扭曲了的领导干部年轻化和后备干部制度是造成腐败年轻化的一个因素。如果制度不稳定，没有对大多数人形成正向激励，给予所有官员以正确的职业预期，提拔了一个不该提拔的人，那么极有可能是“提拔一个干部，凉了一批人的心”。
来源：中国改革杂志 作者：记者 韩 雪
